目    录

1．我国《公务员法》的基本精神和中国特色      任  进

2．用法律的“刚性约束”来强化责任               王艳霞

3．公务员法：公共人力资源开发之法            李军鹏

4．从条例到法律的公务员制度                  陈宏光

我国《公务员法》的基本精神和中国特色

任 进

—、我国《公务员法》的基本精神

2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），并将于2006年1月1日起施行。

公务员制度是人类社会长期发展和历史演变的产物。公务员制度作为人类政治文明建设的成果，与一国的政治制度和社会制度有着密切的关系。通观世界各国公务员法，它们不仅程度不同地继承了政治文明建设的共同遗产，而且也扎根于自身所处的具体的社会和历史条件之中，是人类政治文明共同发展和本国经济、政治、意识形态、文化历史传统等因素的综合体现。我国公务员制度是具有中国特色的公务员制度，《公务员法》体现了以下的基本精神。

（一）始终把坚持党的基本路线作为建立和推行公务员制度的根本指导思想

我国公务员制度贯彻党的基本路线，就是要服务和服从于党和国家的中心任务，以经济建设为中心，以发展为执政兴国的第一要务，坚持改革开放，不断完善社会主义经济制度和政治制度，坚持党的领导，巩固和完善人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，推进依法治国建设社会主义法治国家的进程。坚持党的基本路线是我国公务员制度沿着正确方向发展的根本保证，也是《公务员法》的基本精神之一。

（二）全面体现党管干部原则，贯彻执行干部队伍“四化”方针和德才兼备原则

党管干部原则，主要是指党委要管好干部路线、干部政策的贯彻执行，在民主集中制的基础上，按照党的干部路线和方针的要求，培养、选拔、使用、监督干部和向国家机关推荐重要干部。贯彻党管干部原则，是《公务员法》的基本精神之一。

中国共产党的干部路线和方针，是党为了实现自己的政治路线所规定的干部工作必须遵循的行为准则。党的干部路线的基本内容，是坚持任人唯贤，按照德才兼备的标准选拔干部。党的十一届三中全会以来，为适应社会主义现代化建设的需要，中国共产党又提出了干部队伍“四化”方针，使党的干部路线更加完善。党的十六大通过的党章规定：“党的干部是党的事业的骨干，是人民的公仆。党按照德才兼备的原则选拔干部，坚持任人唯贤，反对任人唯亲，努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化”。《公务员法》全面体现党的干部路线和方针，有利于保证公务员制度沿着正确的道路健康发展。

（三）贯穿公开、平等、竞争、择优、法治和监督约束与激励保障并重的原则，实行分类管理，提高管理效能和科学化水平

所谓公开，是指有关公务员的法律、法规应当公布，公务员的录用、考核、奖励、职务升降和任免等工作，应当公开进行；所谓平等，是指公民均能平等地按其能力获得公务员职位并平等地享有公务员权利和受到平等对待，除德行和才能差别外不应有其他差别；所谓竞争，是指公务员录用和管理采取竞争方式，实行优胜劣汰；所谓择优，是指通过竞争优先录用或使用优秀人才；所谓法治，是指对公务员的管理要依照法定的权限、条件、标准和程序进行；所谓监督约束与激励保障并重，是指公务员的管理要充分体现对公务员的监督约束，同时要建立健全对公务员依法行使职权、履行职责的保障机制。

实行分类管理，提高管理效能和科学化水平，要求以工作任务和工作性质为主要依据，通过对公务员进行科学合理分类，按照各类公务员职位的性质、特点和管理需要以及各类公务员的特点实施不同的管理方式。

（四）总结和完善干部人事制度改革的新鲜经验，吸收和借鉴国外公务员制度的有益经验

《公务员法》以《国家公务员暂行条例》为基础，继承和发扬我国干部人事制度的优良传统，保持了公务员制度的连续性和稳定性；同时，积极吸收《国家公务员暂行条例》实施以来干部人事制度改革的经验和成果，如任职前公示制度、任职试用期制度、公开选拔制度、竞争上岗制度、领导干部引咎辞职和责令辞职制度、部分职位的聘任制度等，并借鉴了国外人事管理的有益做法，顺应公务员制度改革的国际化趋势，在原有制度上有所创新，有所完善，有所发展。

二、《公务员法》的中国特色

《公务员法》与中国特色社会主义政治制度相适应，从现阶段中国的国情出发，总结了长期以来我国干部人事制度的基本经验。同时，借鉴了主要西方国家公务员制度中的一些基本原则及有益的科学管理制度。这些基本经验，原则和制度，包括公开、平等、竞争、择优、法治原则，监督约束与激励保障并重的原则，公务员权利保障制度，职位分类制以及录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、回避、工资保险福利、辞职辞退、退休、职位聘任等制度。我国公务员法既表现了与西方公务员制度的共同特征，又具有鲜明的中国特色。

（一）我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，比西方国家公务员的范围要宽泛

在西方国家，“公务员”一般是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员。英国的公务员一般是指政府中常务次官以下的所有文职人员。他（她）们经公开考试择优录用，不与内阁共进退；经选举或政治任命的工作人员和地方政府工作人员不是公务员。美国联邦政府公务员的范围仅指在美国联邦政府行政机构中执行公务的人员；国会雇员和法院法官，不适用公务员法；军人（文职人员除外）及在政党等非政府机构内工作的人员，也不是公务员。法国从中央到地方的所有公职人员统称为公务员，大致包括中央政府公务员、地方公共政府公务员和公立公益机构（如医疗卫生机构）的公务员，但不包括议会工作人员和法院工作人员。日本的公务员分为国家公务员和地方公务员。

考虑到我国干部管理制度正处于改革过程中，公务员的范围需要同现阶段干部管理体制相符合，同民主政治发展进程相适应，《公务员法》将公务员定义为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。因此，我国公务员的范围包括：中国共产党和各民主党派机关工作人员；各级人大机关工作人员；各级国家行政机关工作人员；各级政协机关工作人员；法官；检察官等。这比许多西方国家公务员的范围要宽泛。

（二）我国公务员队伍是党的干部队伍的重要组成部分，要接受党的领导，坚持社会主义方向，不搞政治中立

在西方国家，法律规定公务员在国家政治活动中要保持“政治中立”，公务员参加政党或其他政治组织的活动受到禁止或限制。

在美国，政治中立是其公务员制度的基本原则之一，公务员不得为政党政治目的而从事活动，不得使用其权力或影响去干预、影响选举结果或竞选提名的结果。在日本，根据《国家公务员法》，公务员不得成为政党及其他政治团体的官员、政治顾问以及其他具有相同作用的成员。根据《英国公务员管理法》，属于“政治受限”范畴的公务员不得参与全国性政治活动；不属于“政治受限”范畴和属于“政治自由”范畴的公务员一般应经批准才能参加政治活动；不属于“政治自由”范畴的公务员，不得表达个人政治观点；公务员不得参加某个党派组织或受其保护的活动。

而在我国，公务员不仅可以参加政党和政党的活动，而且应积极参与国家的政治生活，对机关及其领导人员的工作提出批评和建议。同时，公务员中的共产党员，根据党章的规定，还有义务贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策，自觉遵守党的纪律，执行党的决定，服从组织分配，积极完成党的任务，参加党的组织生活，接受党组织的监督并宣传党的主张。这与西方国家公务员在国家政治活动中要保持“政治中立”是不同的。

（三）我国《公务员法》坚持党管干部原则，确立由公务员主管部门负责公务员的综合管理工作

西方国家实行两党制或多党制，两党或多党竞争，轮流执政。为了避免执政党的更替而造成政府工作人员更替的混乱，西方国家强调公务员是一个独立的管理系统，不受政党干预，与党派脱钩，党派不得直接管理公务员，而是由独立的机构进行管理。

在英国，由在议会获得多数议席的政党负责组阁，公务员由内阁直属机构国内文官署独立负责。在日本，人事院属于内阁直属机构，但它是独立的机关，负责人事行政的有关事项。对地方公务员拥有任命权的，有地方行政首长、议会的议长等；同时，在地方政府内还设有人事委员会或公平委员会，独立于各地方行政首长，执行有关职员的工作条件改善、申诉等的人事行政事务。在法国，由行政和公职总局隶属于总理和公职与国家机构改革部负责公务员的管理；另设地方公务员全国管理中心，负责对地方公务员的统一管理；地方政府对地方公务员的管理也有一定权限。

而我国《公务员法》确立的公务员制度是党的干部制度的一个重要组成部分。按照现行干部管理体制，政府机关中较高职务层次的公务员是党委组织部门管理的；党的机关与人大、政协等机关，也是党委组织部门统一协调和管理的。具体而言，各级机关的领导成员和其他重要干部由各级党委管理，他们的任命由党委组织部门考察，党委讨论决定，依法由各级人民代表大会选举，或由各级人大常委会决定人选或决定任命，或由各级政府或部门任命。为了适应对公务员队伍的依法统一管理的需要，《公务员法》与现行干部管理体制相衔接，在法律上明确公务员主管部门在实际工作中由党委组织部门和政府人事部门根据职责分工履行公务员综合管理的职责。这与西方国家强调公务员是一个独立的管理系统，不受政党干预是不同的。

（四）我国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度，对公务员没有政务类和事务类的划分

西方国家公务员的基本类型的具体划分可能不完全相同，但适用于《公务员法》的公务员范围大致相同，即主要是通过公开考试、择优录用，实行职务常任、不与内阁共进退的职业文官，而不适用于《公务员法》的公务员基本上是经选举产生或政治任命的官员。因此，公务员大致可以分为政务官和事务官两大基本类型：政务官服从政党政治需要，体现执政党的意志和利益，并随政党执政地位的变化而更迭；事务官独立于党派之外，与政务官之间一般不能相互转任。如在日本，公务员分为国家公务员和地方公务员。这两类公务员又有“一般职”和“特殊职”之分。一般职包括除特别职公务员以外的国家公务员的一切职务；特殊职公务员，如内阁成员、任职需经选举或需国会表决或同意的公务员、法官和国会职员等。前者适用《国家公务员法》；后者如无另外的规定，不适用《国家公务员法》。地方公务员中由居民直接选举产生的地方政府首长、议员和委员会的委员等，被称为特别职务，不适用于《地方公务员法》。

而在我国，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是执政党；各民主党派是接受中国共产党领导、同中共通力合作、共同致力于中国特色社会主义事业的参政党，因此，不存在多党轮流执政的情况。在我国各级机关中，不论是领导成员公务员或是非领导成员公务员，不论是选任制公务员或是委任制公务员，也不论是领导职务公务员或非领导职务公务员，尽管他们在产生方式上有所不同，但如无另行规定，所有公务员的权利、义务和管理，都适用《公务员法》，所有公务员都是人民公仆，其工作性质是基本一致的；他们之间也可以按照规定的条件和程序进行交流。

（五）我国公务员与其他类别的工作人员，可根据工作需要和本人条件，进行相互交流调配，不搞封闭的管理系统

在西方国家，公务员队伍较为封闭，政务官和事务官各有各的管理办法，是两个截然分割的系统，一般不能从公务员以外人员中调入。西方国家公务员之间也有交流，如在日本，地方政府与中央政府之间以及地方政府相互之间可以交流。在法国，依照规定，国家公务员之间、地方公务员之间以及国家公务员与地方公务员之间可以互相流动。但政务官与事务官之间实行“两官分途”。同时，在西方国家，公务员为了维护自己的利益，通常通过公务员自己的组织（如公务员工会）向政府提出要求，与政府进行谈判；政府设置专门的机构，协调与公务员的关系。而在我国，公务员队伍不是一个封闭系统，机关的公务员和其他系统从事公务的人员，包括领导成员公务员或非领导成员公务员，可以通过规定的程序和条件，以调任、转任和挂职锻炼等方式进行交流。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与公务员队伍外的国有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流，中央机关公务员与地方机关公务员之间也可以进行交流。这与西方国家政务官与事务官互相封闭的管理系统有所不同。同时，在我国，公务员既是人民的一分子，又是人民的公仆，要廉洁奉公，不搞特权和谋取私利。根据《公务员法》的规定，公务员必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，接受人民监督。因此，我国的公务员不应该是特殊的利益集团。

（六）我国公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则

在西方国家，对公务员主要强调职业表现和工作绩效。在录用和考核标准上，有的强调“专才”，有的强调“通才”，把业务能力、工作绩效等作为录用和考核的主要标准。如法国对公务员的考核有十四项内容，包括身体适应性、专门知识、守时值勤情况、整洁和装饰状况、工作适应能力、合作精神、服务精神、积极性、工作效率、工作方法、理解力、组织协调能力、指挥监督能力和观察力等。在我国，任人唯贤、德才兼备是党的干部路线的基本内容，也是我国《公务员法》规定的任用公务员的一项原则。坚持任人唯贤、德才兼备原则，就是在选拔、使用公务员时，要用“德”和“才”两把尺子去衡量，要求二者同时具备。而所谓“德”，是指“政治、思想和道德品质的表现”。考察公务员的政治思想，主要是看其是否认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，学习和贯彻执行党的基本路线，以及政治上是否坚定，是否模范执行宪法、法律和法规；考察公务员的道德品质，主要是看公务员在遵守社会公德和职业道德方面的表现，包括是否树立了全心全意为人民服务的公仆意识、自觉接受人民的监督；是否遵纪守法、维护国家和人民的合法权益，是否忠于职守、模范遵守社会公德和职业道德等。同时还要具备“能、勤、绩、廉”，并强调注重工作实绩。这些与西方公务员制度强调功绩制也有所区别。

用法律的“刚性约束”来强化责任

王艳霞

    公务员制度是中国政治制度重要的组成部分，作为中国第一部干部人事管理的综合法律，公务员法的颁布与实施填补了中国法律体系的一个空白，对于解决公务员制度和队伍建设的主要问题，加强公务员队伍建设，提高公务员队伍素质，增强公务员责任意识，促进勤政、廉政，提高工作效率，具有重要而长远的意义。

    一直以来，我国对于违法的党政领导干部，依法追究其法律责任的制度已经比较健全，但是追究工作失职、领导失误等领导责任的法律制度尚未建立。当一个领导干部的行为有过失或者不当,但尚未触犯法律,也不适用纪律处分时，往往难以追究当事人的责任,这在客观上形成了对领导干部监督的空白。致使长期以来,领导干部“能上不能下”，相当一部分领导干部的责任意识淡薄。公务员法将“引咎辞职”制度引入公务员管理中，强调了公务员队伍中领导成员应该承担的责任。公务员法第八十二条规定：领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职，应当责令其辞去领导职务。将“引咎辞职”和“责令辞职”写入法律，意味着要用法律的“刚性约束”来进一步强化公务员责任，让“领导责任”不再是一种可以“大错化小小错化了”的虚幻责任，而是更加具体化。这有助于强化领导干部的权责意识，约束其在其位、谋其政、尽其责。

    公务员法不仅把领导成员的引咎辞职制度写入法律，而且规定了公务员的辞退制度。公务员法第八十三条明确规定了予以辞退的五种情形。那些“年度考核连续两年不称职，不胜任现职工作，不接受合理安排，不履行义务，不遵守纪律，大错没有，小错不断”的公务员，可以辞退。辞退制度的建立,将畅通公务员队伍的出口，打破公务员只进不出的潜规则，加快公务员合理流动，增强公务员队伍的生机与活力。所以，引入“引咎辞职”，完善责任追究制度，有利于培育公务员的责任意识。

    我国公务员的队伍庞大，人数众多，如何对这支队伍进行科学管理，是公务员管理机构要解决的重要问题。公务员法的颁布,打破了单一化的管理模式，创新分类管理制度，有利于提高公务员队伍的专业化建设水平。长期以来，我国公务员实行的是简单的职务分类，即只有领导职务和非领导职务之分。公务员法创新了公务员分类管理制度。第十四条规定：国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。根据职位的性质、特点划分职位类别，增设专业技术类、行政执法类职务，单设法官、检察官职务，有利于依据职位的特点进行更科学的管理，有利于稳定和吸引科技人才，培育一支高素质公务员科技专家队伍。有了公务员法，公务员的职责也更加明确。

公务员法：公共人力资源开发之法

李军鹏

      《中华人民共和国公务员法》是一部公共人力资源开发之法，它建立了科学与完善的公务员管理制度，有利于提高公共管理的科学化水平。

    第一，公务员法规范了公务员的任用制度，有利于建立科学的选人机制与制度。

    我国公务员法确立了公务员管理的公开、平等、竞争、择优原则，并将这一原则贯穿到了公务员管理的各个方面，突出地体现在公务员的录用方面。公务员的录用是公务员制度的核心内容，是公务员系统的“入口”，所进人员的素质和质量，直接关系到公务员管理的各个方面，直接影响到政府组织运转的效能和政府组织目标的实现。

    公务员法还确立了选任制、委任制、任期制和聘任制，从而进一步完善了公务员任用制度。这些制度的确立，有利于增强公务员队伍的开放性，为政府机关吸引优秀的专业技术人才开辟了渠道。

    第二，公务员法规范了公务员的考核制度、职务升降制度与奖惩制度，有利于建立科学的用人机制与制度。

    考核制度是公务员管理的重要环节，是选拔培养优秀人才、激励公务员工作积极性的重要措施。公务员法规定，要全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。考核是选拔优秀人才和合理使用人才制度化的途径。

    职务升降制度是国家行政机关各职位获得最佳人选的重要途径，职务升降制度的建设，关系到整个公务员制度的水平。公务员法规定，公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。科学的职务升降制度有利于保证政府部门中的各个职位，特别是中高级职位获得最合适的人选。

    奖励与惩罚是提高公务员素质和能力的有效手段，奖励能发掘公务员的潜能，惩罚能对违法失职的公务员进行惩处或制裁。奖励是一种激励机制，能够调动公务员或公务员集体的积极性，最大限度地刺激和挖掘公务员的潜在能力。

    第三，公务员法规范了公务员的职位分类制度与培训制度，有利于建立科学的育人机制与制度。

    公务员法完善了我国的职位分类制度，建立了多重职业通道机制与职业发展机制，从而使行政机关既能培养和选拔具有高技能的管理者，又可以造就和雇用具有高技能的技术人员。

    公务员法完善了公务员职务与级别制度，规定公务员的职务应当对应相应的级别，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定，在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。

    公务员法完善了公务员培训制度，有利于公务员的素质与能力建设，规定机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训，并确定了初任培训、任职培训、专门业务培训、在职培训、专业技术培训、后备领导人员培训，从而建立了多层次的系统培训体系。

从条例到法律的公务员制度

陈宏光

    公务员法是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律。它的出台，标志着我国公务员制度建设进入了新的阶段。这不仅完善了我国的人事管理制度，而且体现了我国公务员法律制度走向了成熟，可谓水到渠成。国务院于1993年发布实施《国家公务员暂行条例》时，是为了适应当时对公务员实施管理的需要，是根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权制定的行政法规，是一种授权立法。根据我国的立法法规定，授权的立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。公务员法制定后，相应立法事项的授权被终止。这样，历经多年和十余次修改的《中华人民共和国公务员法》，终于成为规范我国干部人事管理制度的重要法律。

    我国公务员的界定是以履行公职为基础、以服务于国家和社会为条件、以与国家形成委托法律关系为纽带。现行公务员法扩大了公务员的范围，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这意味着今后公务员不再局限于行政机关工作人员。被纳入公务员队伍的法官、检察官，以及人民警察在履行职责中的特殊要求，则依据“特别法优于一般法”的法律原则，在适用公务员法的有关规定的同时，仍可适用法官法、检察官法、人民警察法等有关法律规定。

    制定公务员法是我国公务员队伍自身建设的需要，也是依法治国的内在要求。公务员法是公务员管理的总章程性质的法律，但仅有这部法律是不够的，将来还要陆续制定的工资法、惩戒法、退休法、录用法、回避法、辞职辞退法等法规与公务员法配套，有关部门已初步确定研究制定24个第二层次的配套法规。公务员法的立法吸收了十几年来干部人事制度改革的一些经验，完善了公务员分类管理制度，建立了职位聘用制，虽然过去的条例也规定了部分职务实行聘任制，但一直没有实质的推行，公务员法规定对一些专业性较强的职位和辅助性的职位可以进行聘任，按照合同进行管理，这是过去暂行条例所没有的。

    公务员法的颁布施行是推进依法行政，全面建设小康社会，建设法治国家的要求。公务员法律制度作为一种现代人事管理的规范体系，是人类文明与人类进步的共同成果，它反映了现代国家管理的客观要求和改革的发展趋势。在国际竞争日趋激烈的情形下，要立于不败之地，很大程度上取决于人力资源开发的深度和广度，取决于能否拥有一支高效率的公务员队伍，为此无论是发达国家还是发展中国家，都在致力于公共行政领域的改革，特别是重视完善公务员制度。法治是现代文明的标志，从社会内涵上看，法治是与人治相对的一种治国方略或社会的一种调控方式，是一种依法办事的原则，是良好的法律秩序。依法管理是公务员制度的核心要求，通过建立一整套的人事管理法律法规，既促使公务员严格履行职责，也能够保障公务员的合法权益。通过以科学分类原则设立的管理机制为基础，建立以改善和提高人员素质为目的的更新机制，以稳定和吸引人才为导向的竞争机制，以规范公务员行为为主要手段的勤政廉政机制和以实行法制化管理为保障的监督机制，相信公务员法必将对我国的法治国家建设产生积极深远的影响。

    “问渠哪得清如许，为有源头活水来”。从暂行条例开始，我国的公务员制度在实践中正在不断地走向成熟，经过十几年的经验总结，现在终于诞生了我国第一部人事管理的纲领性法律。尽管还有些许的缺憾，随着不断完善的公务员法，公务员制度必将推进我国法治国家的建设

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